Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie “siatki porównawczej”, na gruncie której organ weryfikuje proponowane warianty. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport, a ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r. III OSK 376/21). Wynikają one z zapisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Na wstępnie wskazać należy, że art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. stanowi o tym, jakie konkretnie elementy powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym:
a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,
b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru, zaś zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. raport powinien zawierać określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko. Zatem raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać opis analizowanych wariantów i dotyczy to nie tylko wariantu proponowanego przez inwestora, ale także racjonalnego wariantu alternatywnego jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska łącznie z uzasadnieniem ich wyboru (por. wyrok NSA z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12, dostępny w Internecie). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 3042/15, dostępny w Internecie) raport powinien zawierać opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji. Są to po pierwsze, wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie racjonalny wariant alternatywny oraz po trzecie wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru. Z kolei art. 66 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. stanowi, że raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów. Natomiast odrębnie, co trzeba zaznaczyć, przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. stanowi, że raport powinien także zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska jeżeli w ogóle nie zostanie zrealizowane dane przedsięwzięcie. Dlatego też wariant polegający na niepodejmowaniu danego przedsięwzięcia nie jest w ogóle przewidziany przez ustawodawcę jako wariant przedsięwzięcia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że nieprawidłowości co do przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia powodują, że także przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 8 lit. a u.i.o.ś. jest wadliwa. Wynika to z tego, że prawidłowy wybór wariantu realizacji takiego przedsięwzięcia determinuje następnie bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, a także możliwości, jak i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających chronić środowisko w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty powinny odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W powołanym wyroku zwrócono także uwagę, że wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale nigdy nie może być tożsamy z wariantem alternatywnym. W takiej bowiem sytuacji nie ma żadnego wyboru – alternatywy. Wobec tego brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. raport powinien, a nie tylko może zawierać opis wariantów. Rolą inwestora przedstawiającego raport jest bowiem “przekonanie” organów, że rozważał realizację przedsięwzięcia nie tylko z perspektywy opłacalności, ale również w tych granicach z perspektywy wpływu na środowisko i wybrał, w granicach ekonomicznie dla siebie uzasadnionych, wariant najmniej negatywnie oddziałujący na środowisko i w tym zakresie poddał to ocenie. Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Przy czym “racjonalność” wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1871/17, dostępny w Internecie). Z kolei “alternatywność” oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. “Alternatywność” wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Należy bowiem podkreślić, że na gruncie obowiązujących przepisów wybór wariantu do realizacji przedsięwzięcia należy do organu. Aby to było możliwe konieczne jest szczegółowe opisanie w raporcie nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, który może być tożsamy z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale i racjonalnego wariantu alternatywnego, tak aby organ mógł sam dokonać porównania, a nawet wyboru innego niż zaproponowany przez inwestora wariant realizacji przedsięwzięcia. Powyższe wynika wprost z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., który stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Trzeba mieć przy tym na względzie, że środowisko stanowi dobro publiczne, natomiast jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.d.ś., a nie tylko wariantu, którym inwestor jest zainteresowany (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 190/14, dostępny w Internecie). Zatem brak w raporcie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego oraz brak określenia jego przewidywanego oddziaływania na środowisko musi być uznane za wadę pozbawiającą raportu przydatności dla postępowania. W przypadku zaś oparcia się przez organy na tego rodzaju wadliwym raporcie za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Inwestor ma obowiązek opisać różne warianty inwestycyjne, obiektywnie możliwe do realizacji i co istotne zróżnicowane pod względem oddziaływania na środowisko. Aby organ dokonujący analizy przedstawionych propozycji mógł rozważać różny ich wpływ na środowisko i podjąć decyzję co do dopuszczalności realizacji któregoś z wariantów, te różnice muszą być zauważalne i realne dla planowanego funkcjonowania przedsięwzięcia.
Jeżeli zachodzi wadliwość przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, to taki raport nie spełnia ustawowych wymagań, koniecznych do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia.
Wariant zerowy
W świetle orzecznictwa tzw. wariant “zerowy”, a więc polegający na braku realizacji przedsięwzięcia nie stanowi wariantu alternatywnego, o którym stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a jak i lit. b u.u.i.ś. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. mówi jedynie o opisie “przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia” i nie używa słowa “wariant”. Niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest zatem wariantem realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.
Ponadto, wariant “zerowy”, czyli polegający na niewykonywaniu inwestycji, nie stanowi wariantu alternatywnego w rozumieniu dyrektywy 85/337 [w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne] art. 5 ust. 3 tiret 4, co zobowiązuje inwestora do wskazania w raporcie [o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko] innego racjonalnego wariantu alternatywnego. Warto także zauważyć, że w ustawie określono jedynie minimalną liczbę wariantów, dlatego nie jest wykluczone podanie w raporcie większej liczby niż ta wymagana.
Racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska
Racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie mogą mieć charakteru abstrakcyjnego czy też teoretycznego. Nie należy więc przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie (np. ze względów finansowych czy środowiskowych lub społecznych). Z kolei “alternatywność” oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko.
Zgodnie z prawidłową wykładnią art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wymagana wariantowość przedsięwzięcia polega na przedstawieniu co najmniej trzech wariantów z uzasadnieniem ich wyboru. Przedstawione warianty powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu w jaki wnioskowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w związku z różnymi sposobami jego realizacji. Celem wskazania racjonalnego wariantu alternatywnego jest poszukiwanie alternatywnych rozwiązań pozwalających zrealizować przedsięwzięcie w sposób racjonalnie oddziałujący na środowisko. Nie można zatem zredukować wymaganych trzech wariantów w istocie do jednego lub kilku wariantów inwestycyjnych wraz z jednoczesnym uznaniem jednego z wariantów inwestycyjnych za najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być utożsamiany z jednym z wariantów proponowanych do realizacji przez wnioskodawcę, ponieważ decydującym czynnikiem w wyborze tego ostatniego wariantu jest czynnik najczęściej ekonomiczny, a nie ochrona środowiska.
Wymogi co do alternatywnego wariantu realizacji przedsięwzięcia oddziaływującego na środowisko
Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r. III OSK 269/21 nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której brak jest wariantu alternatywnego, a ponadto za wariant najkorzystniejszy dla środowiska automatyczne jest uznany wariant zaproponowanym przez inwestora do realizacji. Przeczy to bowiem założeniu, że organ orzekający będzie miał do wyboru jeden z przedstawionych wariantów, gdyż w takim przypadku możliwość alternatywnego wyboru wariantu przestaje istnieć. Podkreślić należy, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów.
Konieczność poczynienia wszechstronnych ustaleń na temat spodziewanego oddziaływania przedsięwzięcia na szeroko rozumiane środowisko
Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r. III OSK 1066/21 W sprawach trudnych do oceny, wymagających niejednokrotnie w tym zakresie specjalistycznej wiedzy, organy mają nie tylko możliwość, ale wręcz obowiązek zwrócenia się o wyjaśnienia nie tylko do autora raportu, wnioskodawcy, ale także przeprowadzić dowód z opinii biegłego. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. III OSK 208/21 raport powinien zawierać kompleksowy opis alternatywnych wariantów, a nie wyłącznie wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Oznacza to, że raport musi zawierać opis również racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jak i uzasadnienie ich wyboru. Natomiast w przedmiotowej sprawie raport zawiera w praktyce analizę jednego wariantu czyli wariantu realizacji przedsięwzięcia proponowanego przez inwestora (skarżącego) i wyłączne dla tego wariantu ustalono jego oddziaływanie na środowisko. Wprowadzenie w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. ustawowego wymogu przedstawienia opisu trzech wariantów w raporcie miało na celu umożliwienie organowi dokonania własnej analizy, który z tych wariantów jest możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska. Takie rozwiązanie pozwala na ochronę środowiska w jak najpełniejszym wymiarze. Brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest w u.i.o.ś. przepisów, które zezwalałby na odstępstwo w zakresie przedstawienia wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś.
Wadliwość przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, według którego jeżeli zachodzi wadliwość przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, to taki raport nie spełnia ustawowych wymagań, koniecznych do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia, co wynika również z jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12, LEX nr 1616483, z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12, LEX nr 1511156 i z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1729/16, LEX nr 2331249, z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2320/17, LEX nr 2707070).
Pozorny charakter wariantu alternatywnego
Alternatywność oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. Alternatywność wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń).
Przesłanki uznania wariantu za racjonalny
Racjonalny wariant powinien być alternatywą dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Wariant realizacji przedsięwzięcia może być uznany za racjonalny z praktycznego punktu widzenia, jeżeli bilans zysków i strat wynikłych z działań opartych na wnioskach uzyskanych tym sposobem z przesłanek prawdziwych nie będzie przy zastosowaniu tego sposobu wnioskowania na długą metę ujemny. Wariant racjonalny to tyle co zgodny z zasadą ekonomiczności. Racjonalny wariant alternatywny powinien opierać się na racjonalnych przesłankach realizacji przedsięwzięcia. Wymagana jest tu racjonalność metodyczna, instrumentalna oraz racjonalność społeczna i związana z ochroną środowiska obejmująca również cele i zasady prawne ochrony środowiska. Racjonalności nie może ograniczyć jedynie do instrumentów realizacji przedsięwzięcia, ponieważ w ramach oceny oddziaływania na środowisko należy zbadać nie tylko jak będzie realizowane przedsięwzięcie, ale przede wszystkim jak dobrać skutecznie metody i środki jego wykonania, a przede wszystkim po co i w jakim celu je stosować z punktu wymagań przepisów u.u.i.ś. w przypadku wyboru racjonalnego wariantu alternatywnego.
Ocena oddziaływania przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska nie może zamykać wyłącznie w granicach działek ewidencyjnych. Zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.), przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Dane dotyczące miejsca realizacji przedsięwzięcia powinny pozwolić ocenić jego oddziaływanie na środowisko. Sposób opisu przedsięwzięcia powinien uwzględniać rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia w kontekście jego oddziaływania na środowisko stanowiącego ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka. Opis miejsca realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a, u.u.i.ś. w celu ustalenia jego środowiskowych uwarunkowań w decyzji należy rozumieć jako lokalizację przedsięwzięcia – czyli umiejscowienie przedsięwzięcia w przestrzeni. Słowo miejsce oznacza wolną przestrzeń, którą można zająć, zapełnić czymś (zob. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, tom drugi, Warszawa 1979, s. 157). Określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej powinno w sposób jasny i nie przeciążony szczegółami przedstawiać położenie przedsięwzięcia w przestrzeni oraz opisywać jego przestrzenny charakter i lokalizację. Opis miejsca realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej powinien uwzględniać dodatkowo czynniki opisujące położenie przedsięwzięcia w układzie przestrzennym. Zasadniczym celem określenia miejsca realizacji przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej jest ocena możliwości jego realizacji z punktu widzenia wymagań prawa ochrony środowiska. Wydanie decyzji środowiskowej poprzedza uzyskanie decyzji realizacyjnej. Po wydaniu decyzji środowiskowej numery działek ewidencyjnych mogą się zmienić w wyniku przeprowadzenia nowego podziału geodezyjnego. Podział geodezyjny nieruchomości może prowadzić w konsekwencji do jej podziału prawnego (zbycia poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości). Wystąpienie takiej sytuacji oznaczałoby, że dotychczasowe określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia straciłoby aktualność.
