Wprowadzenie
Ochrona gatunkowa ptaków stanowi jeden z najbardziej dynamicznych i konfliktogennych obszarów polskiego prawa ochrony środowiska. Kolizja interesów inwestycyjnych, budowlanych i planistycznych z bezwzględnymi zakazami wynikającymi z art. 52 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.) oraz z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dyrektywa Ptasia) generuje rosnącą liczbę postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Poniżej przedstawiam przegląd kluczowego orzecznictwa NSA i WSA, uzupełnionego o stanowiska i decyzje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ), które kształtują aktualną linię stosowania prawa w tej materii.
I. Ramy prawne – co konkretnie jest zakazane?
Zanim przejdę do orzecznictwa, warto przypomnieć materię, której ono dotyczy. Art. 52 ust. 1 u.o.p. wprowadza wobec dziko występujących ptaków zakazy: umyślnego zabijania, niszczenia siedlisk lub ostoi będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania; niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd oraz innych schronień; a także umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych, lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących.
Istotne: zakazy te dotyczą wszystkich pospolitych gatunków synantropijnych – wróbla, jerzyka, kawki, oknówki, pustułki. W Polsce zdecydowana większość ptaków podlega ochronie ścisłej, a kilka gatunków ochronie częściowej. Zakazy, w tym zakaz niszczenia siedlisk i ostoi będących obszarem rozrodu, a także zakaz niszczenia gniazd, obowiązują przez cały rok.
II. Orzecznictwo NSA i WSA – przegląd kluczowych spraw
1. NSA, wyrok z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 444/12 — przełom w ochronie siedlisk
Wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 444/12 jest jednym z fundamentalnych orzeczeń powoływanych w sprawach nielegalnego niszczenia siedlisk chronionych gatunków, w tym ptaków. Sąd dookreślił zakres ochrony siedlisk, wyjaśniając, że pojęcie „siedliska” należy rozumieć szeroko – zgodnie z definicją ustawową z art. 5 pkt 18 u.o.p., obejmuje ono obszar występowania gatunku w ciągu całego życia lub w dowolnym stadium jego rozwoju.
Ciekawostka: Wyrok ten jest od lat cytowany przez organizacje pozarządowe (m.in. OTOP) jako argument w interwencjach przy nielegalnym wycinaniu drzew z gniazdami ptaków. Stał się punktem odniesienia dla praktyki organów ochrony środowiska przy ocenie, co w ogóle kwalifikuje się jako chronione „siedlisko”.
2. NSA, wyrok z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2520/12 — remonty budynków a ochrona ptaków
Sprawa dotyczyła odpowiedzialności inwestorów i zarządców budynków za naruszenie zakazów ochrony gatunkowej ptaków gniazdujących w obiektach budowlanych. NSA potwierdził, że inwestorzy i zarządcy budynków mają obowiązek pogodzenia remontów z ochroną zamieszkujących budynki ptaków. Wyrok wyznaczył standard staranności po stronie podmiotów prowadzących roboty budowlane – brak wiedzy o zasiedleniu obiektu nie zwalnia z odpowiedzialności.
Ciekawostka: Sprawa ta poprzedziła falę interwencji ornitologów na termomodernizacjach bloków z wielkiej płyty, gdzie jerzyki i wróble traciły siedliska w masowej skali. Wyrok stał się impulsem do opracowania przez NFOŚiGW „Standardów montowania ukryć dla ptaków i nietoperzy jako elementu prac dociepleniowych”.
3. NSA, wyrok z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 167/15 — zasypanie oczka wodnego jako niszczenie siedliska ptaków
Wyrok NSA z 9.11.2016 r., II OSK 167/15 dotyczył przypadku zasypania oczka wodnego będącego siedliskiem gatunków chronionych, w tym ptaków wodno-błotnych. NSA potwierdził, że zniszczenie drobnego zbiornika wodnego może stanowić nielegalne zniszczenie siedliska ptaków w rozumieniu art. 52 u.o.p., bez względu na to, czy zbiornik podlegał odrębnej ochronie z tytułu prawa wodnego lub przepisów o naturze.
Ciekawostka: Sprawa unaoczniła, że zakazy ochrony gatunkowej ptaków nie ograniczają się do lasów i parków — dotyczą każdego terenu, w tym prywatnych działek, ogrodów przydomowych czy terenów przemysłowych, o ile faktycznie są zasiedlone przez chronione gatunki.
4. NSA, wyrok z 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1343/14 — umyślność nie jest przesłanką odpowiedzialności za zniszczenie siedliska
Sprawa dotyczyła wycięcia drzew z zasiedlonymi gniazdami. NSA podtrzymał stanowisko, że zakaz niszczenia siedlisk z art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p. oraz zakaz niszczenia gniazd z art. 52 ust. 1 pkt 8 u.o.p. obowiązują niezależnie od tego, czy sprawca wiedział o zasiedleniu obiektu. Ciężar sprawdzenia, czy teren lub obiekt jest siedliskiem ptaków, spoczywa na podmiocie prowadzącym prace.
Ciekawostka: To orzeczenie zamknęło linię obrony wielu inwestorów, którzy twierdzili, że „nie wiedzieli o gniazdach”. Sąd wskazał, że brak inwentaryzacji ornitologicznej przed pracami budowlanymi nie może działać na korzyść inwestora.
5. WSA w Warszawie, wyrok z 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1686/20 — kiedy RDOŚ odmówił, GDOŚ zmienił, a sąd przyznał rację GDOŚ
Jest to szczególnie interesująca sprawa. Decyzją z grudnia 2019 r. RDOŚ nie zezwolił wnioskodawcy na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk gatunków ptaków: zięby, bogatki, świstunki leśnej, pierwiosnka, wilgi, trznadla i szpaka. GDOŚ w decyzji z czerwca 2020 r. podtrzymał odmowę, wskazując że zięba, pierwiosnek, trznadel, bogatka, świstunka leśna, wilga, szpak, drozd śpiewak, płochacz pokrzywnica oraz rudzik należą do gatunków objętych ochroną ścisłą i objęte są zakazem niszczenia siedlisk będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania.
WSA w Warszawie w pełni podzielił stanowisko organów, podkreślając, że brak stwierdzenia gniazd podczas wizji terenowej nie przesądza o tym, że teren nie jest siedliskiem ptaków. Organ zwrócił uwagę, że podczas oględzin stwierdzono na sośnie skrzynkę lęgową, którą należy uznać za potencjalne miejsce lęgowe. Siedlisko definiowane jest jako obszar występowania roślin, zwierząt lub grzybów w ciągu całego życia lub dowolnym stadium ich rozwoju.
Ciekawostka: Sprawa dotyczyła budowy trzech domów jednorodzinnych. Inwestor argumentował, że zięba, trznadel i pierwiosnek są gatunkami pospolitymi i korzystają z sąsiedztwa człowieka. GDOŚ i WSA odrzuciły ten argument — powszechność gatunku nie wyłącza zakazu niszczenia jego siedlisk. Decyzja ta jest cenna, bo pokazuje, że derogacja nie jest automatyczna nawet przy gatunkach o trendzie „umiarkowany wzrost”, co sprawie, że ochrona gatunkowa ptaków stanowi dobro nadrzędne.
6. WSA w Warszawie, postanowienia z 15 czerwca 2023 r. — sprawa „Parku Polskich Wynalazców” na Ursynowie
To jedna z najgłośniejszych spraw ostatnich lat, uważana przez środowisko prawnicze za przełom w sądowej kontroli postępowań derogacyjnych.
Dwoma postanowieniami z 15 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał wstrzymanie wykonania zezwoleń udzielonych Dzielnicy Ursynów przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w związku z planowaną budową „Parku Polskich Wynalazców”. To przełamanie skostniałej linii sądów w zakresie stawania po stronie przyrody w postępowaniach derogacyjnych.
Tło faktyczne: Dzielnica Ursynów złożyła wniosek o derogację wskazując oddziaływanie na kilkadziesiąt gatunków ptaków. Organizacje społeczne wykazały jednak, że faktycznie oddziaływanie dotyczy blisko 60 gatunków, a w obszarze inwestycji stwierdzono siedliska wielu dodatkowych gatunków chronionych. Zgodnie z orzecznictwem krajowym i unijnym, na organie badającym sprawę — RDOŚ i GDOŚ — spoczywa obowiązek ustalenia braku rozwiązań alternatywnych. Nie może być to ograniczone wyłącznie do stwierdzenia, że takie nie istnieją — zwłaszcza gdy organizacje biorące udział w sprawie na nie wskazują.
Ciekawostka: GDOŚ w styczniu 2023 r. podtrzymał zezwolenia RDOŚ, uznając ekspertyzy przyrodnicze za wystarczające. WSA po raz pierwszy od lat zdecydował się wstrzymać wykonanie decyzji derogacyjnej, de facto blokując prace na czas trwania postępowania sądowego. Mec. Karolina Kuszlewicz, reprezentująca stronę społeczną, określiła to orzeczenie jako „nową jakość, bowiem dotychczasowa kontrola sądowo-administracyjna w postępowaniach derogacyjnych była najczęściej fikcją”. Do czasu prawomocnego wyroku żadnych prac naruszających zakazy ochrony gatunkowej nie można było prowadzić.
7. NSA, wyrok z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 181/24 — zasada prewencji i ostrożności przy zabudowie terenów przyrodniczo cennych
Zabudowa na terenach chronionych przyrodniczo może być zakazana, jeżeli koliduje z celami ochrony przyrody, nawet jeśli nie stanowi bezpośredniej zmiany przeznaczenia gruntu — ocena taka należy przede wszystkim do wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska. Wyrok dotyczy postanowienia GDOŚ odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
NSA potwierdził, że GDOŚ może odmówić uzgodnienia nie tylko wtedy, gdy inwestycja narusza formalne zakazy obszarowe, lecz również wtedy, gdy koliduje z celami ochrony siedlisk gatunków chronionych na danym terenie — w tym ptaków.
Ciekawostka: Wyrok wzmacnia pozycję GDOŚ jako organu uzgadniającego w postępowaniach o warunki zabudowy i potwierdza, że zasada przezorności (art. 6 u.o.o.ś.) jest w pełni stosowalna w ochronie gatunkowej na poziomie planistycznym.
8. NSA, wyrok z 18 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 2802/22 — ochrona siedlisk ptaków a prawo własności
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 listopada 2025 r. (sygn. III OSK 2802/22) oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez właścicieli nieruchomości dotyczącą uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce ustanawiającej użytek ekologiczny „Las Winny”. NSA podkreślił, że prawidłowe stosowanie ustawy o ochronie przyrody wymaga oparcia się na rzetelnej dokumentacji przyrodniczej. Sąd stwierdził zarazem, że ustanowienie użytku ekologicznego nie może być uznane za wywłaszczenie, ponieważ właścicielom przysługują roszczenia kompensacyjne przewidziane w obowiązujących przepisach.
Ciekawostka: Właściciele twierdzili, że jedynie 5% działki ma wartość przyrodniczą. NSA nie zaakceptował tej argumentacji — całościowy, ekosystemowy charakter ochrony siedlisk wyklucza fragmentaryczne podejście do oceny ich znaczenia.
III. Decyzje GDOŚ — kluczowe stanowiska kształtujące praktykę
Obok orzecznictwa sądów administracyjnych, linia decyzyjna GDOŚ jako organu odwoławczego wobec RDOŚ w postępowaniach derogacyjnych ma fundamentalne znaczenie dla praktyki stosowania prawa.
Stanowisko GDOŚ z 2 lipca 2010 r. ws. jerzyka
Za zniszczenie siedlisk jerzyka Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska — w swoim stanowisku z dnia 2.07.2010 r. dotyczącym niszczenia siedlisk jerzyka — uznaje także montowanie kratek w otworach wentylacyjnych budynków, które uniemożliwiają im powrót do miejsc lęgowych, z których korzystały w poprzednich latach. GDOŚ podkreśla również, że inwestor w takim wypadku powinien zapewnić jerzykom budki lęgowe. OTOP
Jest to jedno z najczęściej cytowanych stanowisk GDOŚ — wynika z niego, że nawet pozornie neutralna czynność techniczna (montaż kratki wentylacyjnej) stanowi naruszenie zakazu ochrony gatunkowej, jeśli uniemożliwia powrót do historycznego miejsca gniazdowania.
Raport GDOŚ o naruszeniach — skala problemu
Szczegółowa analiza danych z lat 2015–2016 wykazała, że zgłoszenia do regionalnych dyrekcji ochrony środowiska najczęściej dotyczyły naruszania zakazów odnoszących się do dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów. Około 60% zgłoszonych wykroczeń przeciwko przyrodzie dotyczyło niszczenia siedlisk lub ostoi gatunków objętych ochroną gatunkową oraz niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd ptaków — najczęściej podczas remontów, termomodernizacji, zasypywania zbiorników wodnych lub wycinki drzew.
Dane te pokazują skalę zjawiska i uzasadniają rygorystyczne podejście sądów do wykładni przepisów ochronnych, gdzie ochrona gatunkowa ptaków stanowi fundament.
Decyzja GDOŚ w sprawie Parku Polskich Wynalazców (styczeń 2023)
W postępowaniu odwoławczym GDOŚ w styczniu 2023 r. utrzymał w mocy zezwolenia derogacyjne RDOŚ dla Dzielnicy Ursynów, uznając przedłożone ekspertyzy za wystarczające. Decyzja była krytykowana przez organizacje przyrodnicze jako insufficiently scrutinizing — organ nie zweryfikował twierdzeń strony społecznej o błędach metodologicznych inwentaryzacji i pominięciu blisko 40 dodatkowych gatunków ptaków. Reprezentujące stronę społeczną stowarzyszenie Inicjatywa Mieszkańców Warszawy oraz Fundacja Psubraty złożyły odwołania do GDOŚ, ale GDOŚ w styczniu 2023 podtrzymał wydane zezwolenia, co skłoniło organizacje do wniesienia skargi do WSA. Decyzja GDOŚ została następnie zawieszona w wykonaniu przez WSA — co stanowi wyjątkowy przypadek w praktyce polskiego sądownictwa administracyjnego.
IV. Wnioski i rekomendacje praktyczne
Na podstawie przeanalizowanego orzecznictwa i linii decyzyjnej GDOŚ można sformułować następujące tezy o utrwalonym charakterze:
Po pierwsze, pojęcie „siedliska” należy interpretować funkcjonalnie i szeroko — samo stwierdzenie braku gniazda w dniu oględzin nie wyklucza ochrony. Konieczna jest inwentaryzacja ornitologiczna wykonana przez wykwalifikowanego eksperta, w odpowiednim terminie i przy zastosowaniu właściwej metodyki.
Po druzie, zakazy ochrony gatunkowej ptaków (całkowita ochrona gatunkowa ptaków) mają charakter bezwzględny i obowiązują przez cały rok — nie tylko w sezonie lęgowym. Podmioty planujące roboty budowlane, remontowe i termomodernizacyjne są zobowiązane uprzednio ustalić status przyrodniczy obiektu.
Po trzecie, ciężar wykazania spełnienia przesłanek derogacyjnych (brak rozwiązań alternatywnych, brak szkodliwości dla stanu ochrony populacji, istnienie przesłanki indywidualnej z art. 56 ust. 4 u.o.p.) spoczywa na wnioskodawcy, ale weryfikacja tych przesłanek należy do organu — i to w sposób rzeczywisty, nie tylko formalny. RDOŚ i GDOŚ nie mogą poprzestać na akceptacji twierdzeń inwestora bez ich merytorycznej weryfikacji.
Po czwarte, postanowienia WSA w Warszawie z czerwca 2023 r. w sprawie Ursynowa sygnalizują zmianę linii orzeczniczej w kierunku bardziej aktywnej sądowej kontroli postępowań derogacyjnych — wcześniej dominowało skrajne samouprawnienie organu przy ocenie przesłanek derogacyjnych.
