W czym problem?
Stacje bazowe telefonii komórkowej należą w ostatnim czasie do inwestycji wywołujących silny opór społeczny. Narastające protesty społeczności lokalnych, skazują często ten rodzaj inwestycji na żmudny proces odwoławczy, który z jednej strony potęguje niechęć potencjalnych “sąsiadów” inwestycji, z drugiej zaś strony w znaczący sposób utrudnia realizację planów inwestycyjnych operatorów komórkowych.
Szereg obaw społeczeństwa związany jest przede wszystkim z oddziaływaniem na środowisko tego typu instalacji. I choć krajowe normy w zakresie oddziaływania pól elektromagnetycznych należą do jednych z bardziej restrykcyjnych w krajach UE, to powodów obaw wciąż jest wiele. Należą do nich strach przed wywoływaniem przeróżnych chorób pochodzących z promieniowania elektromagnetycznego, poprzez wpływ na roślinność i zwierzęta, a skończywszy na oddziaływaniu niemierzalnych i niewyznaczonych przez naukę pól torsyjnych, których istnienie w żaden sposób nie zostało potwierdzone, w szczególności przez w odniesieniu do sieci 5G.
O ile w odpowiedzi na powyższe obawy w środkach masowego przekazu pojawiają się wciąż nowe opracowania i publikacje, których celem jest przekazanie i usystematyzowanie wiedzy z zakresu oddziaływań pola elektromagnetycznego na organizm człowieka, ich wpływu na zdrowie człowieka oraz otaczające środowisko, o tyle niezmiennie budowa stacji bazowych telefonii komórkowej pozostaje – jak wskazano powyżej – przedmiotem odwołań i skarg. Wskazuje to na konieczność przestrzegania na etapie procedur administracyjnych nie tylko przepisów prawa i wytycznych branżowych, ale również odniesienia się do bogatego orzecznictwa sądowo-administracyjnego w tym zakresie. Zarówno kwalifikacja środowiskowa stacji bazowych telefonii komórkowej, jak również, wymogi stawiane dokumentacji składanej do pozwolenia na budowę wymaga od inwestorów podjęcia szeregu czynności mających na celu sprostanie wymogom ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym, jak również zasadny przezorności wynikającej środowiskowej z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą państwa członkowskie Unii Europejskiej do zapewnienia odpowiedniego dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego poziomu ochrony środowiska na możliwie jak najwcześniejszym etapie postępowania eliminując konflikt społeczny.
Co na to sądy administracyjne?
Na szczególną uwagę, w zakresie ostatnich orzeczeń sądowo-administracyjnych na szczególną uwagę zasługuje Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 45/19).
Konieczność uwzględnienia radiolinii w analizie rozkładu pól elektromagnetycznych
Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, iż z faktu, że anteny radioliniowe wyłączone są z dyspozycji ww. norm bynajmniej nie wynika, że tego typu anteny nie charakteryzują się promieniowaniem. Rzeczą organów było zatem wyjaśnienie wszelkich możliwych zakresów tego promieniowania, a w konsekwencji oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwzględnieniem norm przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), określającego zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności.
Ustalenie faktycznych oddziaływań całej instalacji
Organy swoje ustalenia w zakresie oddziaływania inwestycji oparły jednak wyłącznie na jej parametrach wskazanych przez inwestora, tj. 2 szt. anten radiolinii zawieszonych na wieży (antena nr 1 – model YHLP1-13-1WH/C, wysokość zawieszenia 59 m n.p.t.; azymut 20°; pasmo pracy 12,7-13,25 GHz; moc wypromieniowana z anteny 79,4 W, kąt nachylenia anteny 0°; antena nr 2 – model YHLP1-13-1WH/C, wysokość zawieszenia 59 m n.p.t.; azymut 87°; pasmo pracy 12,7-13,25 GHz; moc wypromieniowana z anteny 63,1 W, kąt nachylenia anteny 0°).
W toku postępowania nie wyjaśniono, czy możliwy jest inny kąt nachylenia poszczególnych anten, niż 0° oraz, czy możliwa jest zmiana ich azymutu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że operator anten może zdalnie nimi sterować, co spowoduje zmianę ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Dodatkowo niekontrolowana zmiana położenia anten może być spowodowana warunkami atmosferycznymi. Jak natomiast wynika z ukształtowanej już linii orzeczniczej, którą Sąd w pełni podziela kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. (por. wyroki NSA: z dnia 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2018, II OSK 907/18, z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/18;, II OSK 3083/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r. II OSK 1839/16; z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 708/15).
Maksymalne wartości tilt oraz azymuty
W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono w żaden sposób, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.
Czy zmiana azymutu jest możliwa?
Powyższe rozważania odnoszą się również do ewentualnej, możliwej zmiany ustawienia azymutu anten tworzących radiolinię. Nie ustalono wszak, czy możliwa jest zmiana azymutu tych anten oraz jaki jest zakres możliwego ustawienia azymutu, a w konsekwencji, czy spowoduje to przekroczenie dopuszczalnych norm przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.
Zasada przezorności wynikająca z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę
W kwestii zaś wskazanego w skardze naruszenia wynikającej z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę zasady przezorności należy stwierdzić, iż pełnomocnik skarżącego nie uzasadnił bliżej tego zarzutu. Stąd też w rozważanej materii można jedynie stwierdzić, że powyższa zasada wynikająca z powołanego Traktatu, zawartego w dniu 25 marca 1957 r. w Rzymie, ma swoje odzwierciedlenie w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 799). Konieczność jej przestrzegania mogłaby mieć przeto realne znaczenie na etapie wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, (zob. K. Gruszecki, Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych a zasada przezorności, “Państwo i Prawo” 3/2007, s. 85-98). Zasadnie zatem podniósł organ odwoławczy, że stosowanie tej zasady winno się przejawiać w należytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, a więc prawidłowej kwalifikacji spornego przedsięwzięcia w aspekcie wymogów ochrony środowiska.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.
Kwalifikacja przedsięwzięcia (stacji bazowej telefonii komórkowej) podlega ocenie organu
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 708/15), wskazano, że kwalifikacja przedsięwzięcia” nie jest dowodem, na którym można byłoby stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja wymagała uprzednio przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W tym bowiem zakresie kluczowe jest ustalenie odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Oznacza to konieczność, po pierwsze, ustalenia jaki charakter ma nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja telekomunikacyjna, po drugie, jaki mają charakter nieruchomości sąsiednie znajdujące się w stosownej odległości od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny.
Kompleksowa ocena inwestycji na potrzeby kwalifikacji przedsięwzięcia
Jak zaznaczono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lipca 2017 r. (syg. akt II SA/Gd 315/17) dopiero określenie poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie jej lokalizacji wobec miejsc dostępnych dla ludności pozwala na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru. Ocena w tym zakresie powinna być dokonana w sposób zobiektywizowany. Zgromadzony materiał dowodowy powinien, zgodnie z art. 80 k.p.a., zostać poddany swobodnej ocenie organu. Organ może oprzeć się na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora, ale musi poddać tę kwalifikację wnikliwej ocenie. Ocena ta winna być zaś dokonana na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego należycie w danej sprawie, jak wymaga tego art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie wyniki tego postępowania winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a.
Opracowano: na podstawie Wyroków Sądów Administracyjnych
