Ocena wodnoprawna to jedno z tych narzędzi, o których inwestor dowiaduje się zwykle za późno. Najczęściej wtedy, gdy projekt jest gotowy, a wniosek o pozwolenie wodnoprawne wraca z informacją o brakach. Równie często pytanie pojawia się w innej formie. Czy skoro mam decyzję środowiskową, to ocena wodnoprawna jest w ogóle potrzebna? I kto właściwie ocenia wpływ inwestycji na cele środowiskowe dla wód – Wody Polskie czy RDOŚ?
W tym artykule porządkuję te zależności. Omawiam podstawę prawną, relację między oceną wodnoprawną a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zakres analizy, której oczekują organy. Na końcu pokazuję, na czym najczęściej „wykłada się” dokumentacja i jak tego uniknąć.
Czym jest ocena wodnoprawna?
Ocena wodnoprawna to decyzja administracyjna wprowadzona ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Jej celem jest sprawdzenie, czy planowana inwestycja lub działanie nie wpłynie negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych. Chodzi o cele wyznaczone dla jednolitych części wód powierzchniowych (JCWP), jednolitych części wód podziemnych (JCWPd) oraz obszarów chronionych.
Instytucja ta jest bezpośrednim wdrożeniem art. 4 Ramowej Dyrektywy Wodnej 2000/60/WE (RDW). Dyrektywa nie pozwala państwom członkowskim zezwalać na przedsięwzięcia, które pogarszają stan wód. Wyjątek stanowią przypadki spełniające rygorystyczne warunki odstępstwa z art. 4 ust. 7 RDW. W polskim prawie odpowiada mu art. 68 Prawa wodnego.
Ocenę wydaje organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Co do zasady jest to dyrektor zarządu zlewni. W sprawach wskazanych w ustawie – na przykład przy dużych poborach wód czy odwodnieniu zakładów górniczych – właściwy jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Ocena wodnoprawna jest obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o pozwolenie wodnoprawne, jeżeli dla danego korzystania z wód jest wymagana.
Cele środowiskowe – o co tak naprawdę chodzi?
Cele środowiskowe określają art. 56, 57, 59 i 61 Prawa wodnego. Dla wód powierzchniowych jest to przede wszystkim ochrona przed pogorszeniem ich stanu oraz osiągnięcie dobrego stanu ekologicznego i chemicznego. W przypadku wód silnie zmienionych i sztucznych mówimy o dobrym potencjale ekologicznym. Dla wód podziemnych liczy się dobry stan ilościowy i chemiczny. Z kolei obszary chronione mają własne, dodatkowe cele – wynikające np. z ochrony ujęć wody czy siedlisk Natura 2000 zależnych od wód.
Punkt odniesienia stanowią aktualizowane plany gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy (aPGW). Obecnie obowiązują plany na lata 2022–2027, czyli III cykl planistyczny. To w nich znajdziemy stan każdej JCWP i JCWPd, ocenę ryzyka nieosiągnięcia celów oraz ewentualne derogacje. Podstawy klasyfikacji stanu wód omawiałem szerzej we wpisie Czysta woda oznacza życie, a charakterystykę wód podziemnych w artykule o jednolitych częściach wód podziemnych (JCWPd).
Kiedy ocena wodnoprawna jest wymagana?
Katalog inwestycji i działań wymagających oceny określa rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie rodzajów inwestycji i działań, które wymagają uzyskania oceny wodnoprawnej. Wydano je na podstawie art. 425 ust. 2 Prawa wodnego. Rozporządzenie obejmuje w szczególności:
- wybrane usługi wodne, w tym pobór wód podziemnych i powierzchniowych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,
- wykonanie urządzeń wodnych i ich eksploatację,
- zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, jeśli wpływa na warunki przepływu,
- roboty i obiekty budowlane zmniejszające naturalną retencję terenową,
- utrzymywanie wód oraz inne działania wymienione w rozporządzeniu.
W praktyce oznacza to, że ocena wodnoprawna dotyczy wielu inwestycji „zwykłych”. Przykładem jest zabudowa zmniejszająca retencję, zrzut wód opadowych do rowu czy przepust na cieku. Wiele z nich nie wymaga decyzji środowiskowej, więc to właśnie ocena wodnoprawna staje się jedynym miejscem, w którym bada się wpływ na stan wód.
Ocena wodnoprawna a decyzja środowiskowa
Tu dochodzimy do sedna. Jeżeli planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, czyli figuruje w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., nie występuje się o ocenę wodnoprawną. Sprawdzenie zgodności z celami środowiskowymi odbywa się wówczas w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tak wprost informują Wody Polskie w materiałach dla wnioskodawców.
Nie oznacza to jednak, że Wody Polskie znikają z procedury. Wręcz przeciwnie. Organ właściwy do wydania oceny wodnoprawnej jest organem współdziałającym w postępowaniu środowiskowym. Wyraża opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a następnie uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na cele środowiskowe. W efekcie ta sama analiza trafia do dwóch organów: RDOŚ (lub innego organu właściwego) oraz Wód Polskich.
Co wynika z art. 81 ust. 3 ustawy ooś?
Kluczowy jest art. 81 ust. 3 ustawy ooś. Jeżeli z oceny oddziaływania wynika, że przedsięwzięcie wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, organ odmawia zgody na jego realizację. Wyjątkiem jest sytuacja, w której spełnione są warunki odstępstwa z art. 68 Prawa wodnego. Analogiczna reguła obowiązuje przy ponownej ocenie oddziaływania (art. 90 ust. 1b ustawy ooś).
Warto zauważyć, że decyzja środowiskowa nie jest decyzją uznaniową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 6 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Lu 285/23, podkreślił, że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań możliwa jest wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie. Sąd wprost wymienił wśród nich negatywny wpływ na cele środowiskowe z art. 81 ust. 3. Innymi słowy, analiza wodna jest jedną z niewielu przesłanek, które mogą samodzielnie „zatrzymać” inwestycję.
Szerszy przegląd orzecznictwa do ustawy ooś zebrałem we wpisie Ustawa ooś w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Natomiast o tym, jak czytać warunki dotyczące wód zapisane w gotowej decyzji, piszę w przewodniku po decyzji środowiskowej dla inwestora.
Ocena wodnoprawna, decyzja środowiskowa – porównanie w skrócie
Dla uporządkowania: ocena wodnoprawna jest samodzielną decyzją Wód Polskich, wydawaną przed pozwoleniem wodnoprawnym. Dotyczy inwestycji z katalogu rozporządzenia z 2019 r., które nie wymagają decyzji środowiskowej. Z kolei przy przedsięwzięciach z rozporządzenia OOŚ zakres merytoryczny jest ten sam, ale ocenę przeprowadza się w postępowaniu środowiskowym, a Wody Polskie działają jako organ opiniujący i uzgadniający. Dokumentem, w którym inwestor musi wykazać brak negatywnego wpływu, jest wtedy karta informacyjna przedsięwzięcia lub raport OOŚ.
Zakres analizy wpływu na cele środowiskowe
Niezależnie od trybu, organy oczekują zbliżonego zakresu analizy. Moim zdaniem dobrze przygotowane opracowanie powinno obejmować co najmniej pięć elementów.
1. Identyfikacja jednolitych części wód
Na początek trzeba wskazać wszystkie JCWP i JCWPd, w których zlokalizowana jest inwestycja, oraz te, na które może ona oddziaływać. Dla każdej z nich podaje się kod, nazwę, typ, status (naturalna, silnie zmieniona, sztuczna), aktualną ocenę stanu lub potencjału, cel środowiskowy, ocenę ryzyka jego nieosiągnięcia i ewentualne derogacje. Dane te pochodzą z aPGW i kart charakterystyk udostępnianych przez Wody Polskie na portalu apgw.gov.pl. Więcej o narzędziach do przeglądania kart pisałem przy okazji rozporządzenia w sprawie planu gospodarowania wodami dla dorzecza Wisły.
2. Obszary chronione
Kolejnym krokiem jest sprawdzenie obszarów chronionych w rozumieniu art. 16 pkt 32 Prawa wodnego. Należą do nich m.in. strefy ochronne ujęć wody, obszary wrażliwe na zanieczyszczenie związkami azotu oraz obszary Natura 2000, w których utrzymanie lub poprawa stanu wód jest ważnym czynnikiem ochrony. W takich przypadkach cele środowiskowe są zaostrzone, co trzeba wyraźnie odnotować.
3. Czynniki oddziaływania na każdym etapie
Następnie należy zidentyfikować czynniki oddziaływania na etapie budowy, eksploatacji i likwidacji. Typowe przykłady to odwodnienie wykopów, zrzut wód opadowych i roztopowych, zmiana spływu powierzchniowego, zabudowa strefy brzegowej, przekroczenia cieków czy pobór wód podziemnych. Przy każdym czynniku warto podać skalę – objętości, ładunki zanieczyszczeń, czas trwania i zasięg.
4. Ocena wpływu na elementy jakości
To najtrudniejsza, a zarazem najczęściej pomijana część. Dla wód powierzchniowych ocena powinna odnosić się do elementów biologicznych (fitoplankton, fitobentos, makrofity, makrobezkręgowce bentosowe, ichtiofauna), hydromorfologicznych oraz fizykochemicznych. Dla wód podziemnych – do stanu ilościowego i chemicznego. Ogólnikowe stwierdzenie, że „inwestycja nie wpłynie na stan wód”, nie jest analizą. Organ oczekuje uzasadnienia, dlaczego żaden element nie obniży klasy.
5. Działania minimalizujące i wniosek końcowy
Na końcu przedstawia się działania zapobiegające i ograniczające oddziaływanie, np. podczyszczanie wód opadowych, retencję, ograniczenie czasu odwodnienia czy okna czasowe prac w korycie. Wniosek powinien jednoznacznie odpowiadać na pytanie ustawowe: czy przedsięwzięcie wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych. Jeżeli tak, konieczna jest analiza przesłanek z art. 68 Prawa wodnego.
Orzecznictwo TSUE, które warto znać
Polskie przepisy należy interpretować w zgodzie z RDW, a tę kształtuje przede wszystkim Trybunał Sprawiedliwości UE. Trzy wyroki mają dla praktyki szczególne znaczenie.
Po pierwsze, wyrok z 1 lipca 2015 r. w sprawie C-461/13 (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, tzw. sprawa Wezery). Trybunał przesądził, że państwa członkowskie są zobowiązane odmówić zezwolenia na przedsięwzięcie, które może spowodować pogorszenie stanu części wód lub zagrozić osiągnięciu dobrego stanu. Pogorszenie zachodzi już wtedy, gdy co najmniej jeden element jakości spada o jedną klasę. Jeżeli element jest już w najniższej klasie, każde jego pogorszenie jest pogorszeniem stanu.
Po drugie, wyrok z 28 maja 2020 r. w sprawie C-535/18 (IL i in. przeciwko Land Nordrhein-Westfalen). Trybunał odniósł się do wód podziemnych i wskazał, że osoby, których dotyczy przedsięwzięcie, mogą powoływać się na naruszenie obowiązku zapobiegania pogorszeniu stanu wód. Podkreślił także, że informacje pozwalające ocenić wpływ na wody powinny być dostępne w dokumentacji udostępnianej społeczeństwu przed wydaniem zezwolenia.
Po trzecie, wyrok z 5 maja 2022 r. w sprawie C-525/20 (Association France Nature Environnement). Trybunał uznał, że oddziaływania krótkotrwałe, bez długotrwałych skutków, co do zasady nie muszą być traktowane jako pogorszenie stanu – o ile w oczywisty sposób nie prowadzą do takiego pogorszenia. Ma to znaczenie np. przy ocenie etapu budowy.
Z tych orzeczeń płynie praktyczny wniosek. Dokumentacja musi pozwolić organowi ocenić wpływ na poziomie poszczególnych elementów jakości, a nie jedynie „stanu ogólnego”. Ponadto analiza powinna znaleźć się w dokumentach dostępnych dla społeczeństwa, a nie wyłącznie w korespondencji z organem.
Najczęstsze błędy w dokumentacji
Z mojej praktyki – zarówno przy sporządzaniu KIP i raportów, jak i przy weryfikacji cudzych opracowań – wynika, że wezwania do uzupełnień w zakresie wód powtarzają się według podobnego schematu. Najczęściej dotyczą następujących braków:
- powołanie nieaktualnego planu gospodarowania wodami, np. z cyklu 2016–2021,
- wskazanie jedynie JCWP, bez JCWPd, albo odwrotnie,
- brak odniesienia do elementów jakości i ograniczenie się do stanu ogólnego,
- pominięcie etapu budowy, zwłaszcza odwodnienia wykopów i czasowego zrzutu wód,
- brak bilansu wód opadowych i roztopowych oraz wskazania odbiornika,
- pominięcie obszarów chronionych, w tym stref ochronnych ujęć,
- wniosek końcowy sformułowany ogólnikowo, bez odpowiedzi na pytanie z art. 81 ust. 3 ustawy ooś.
Każdy z tych błędów wydłuża postępowanie o kolejne tygodnie. Co gorsza, uzupełnienia przygotowywane „na szybko” często rodzą następne pytania. Dlatego analizę wpływu na cele środowiskowe warto przygotować rzetelnie już na etapie pierwszego wniosku.
Jak przygotować się do procedury?
Po pierwsze, ustal tryb. Sprawdź, czy przedsięwzięcie mieści się w rozporządzeniu OOŚ. Jeśli tak, analiza trafi do KIP lub raportu. Jeśli nie, zweryfikuj rozporządzenie z 2019 r. i ustal, czy potrzebna jest odrębna ocena wodnoprawna.
Po drugie, zbierz dane wyjściowe. Potrzebne będą karty JCWP i JCWPd, mapa hydrograficzna, dane o stanie wód z państwowego monitoringu środowiska oraz koncepcja gospodarki wodami opadowymi. Przy poborze wód podziemnych konieczne będą także dane hydrogeologiczne.
Po trzecie, oceniaj ostrożnie etap budowy. To tam najczęściej pojawiają się oddziaływania, które organy uznają za niedostatecznie opisane.
Po czwarte, śledź zmiany przepisów. Projektowana reforma ustawy ooś, którą omówiłem we wpisie o projekcie UD224, może wpłynąć na przebieg postępowań. Warto też pamiętać o kolejnej aktualizacji planów gospodarowania wodami, która zmieni punkt odniesienia dla całej analizy.
Podsumowanie
Ocena wodnoprawna i decyzja środowiskowa to dwa różne tryby, ale jedno pytanie merytoryczne: czy inwestycja nie pogorszy stanu wód i nie utrudni osiągnięcia celów środowiskowych. Przy przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko odpowiedź na to pytanie pada w postępowaniu środowiskowym, z udziałem Wód Polskich jako organu uzgadniającego. W pozostałych przypadkach wymagana jest odrębna ocena wodnoprawna.
W obu trybach o powodzeniu decyduje jakość analizy. Ogólniki nie wystarczą – organy, a coraz częściej także sądy, oczekują oceny na poziomie elementów jakości wód. Dobrze przygotowana analiza skraca postępowanie i ogranicza ryzyko odmowy na podstawie art. 81 ust. 3 ustawy ooś.
Jeśli przygotowujesz inwestycję w pobliżu cieku, planujesz pobór wód lub zrzut wód opadowych, skontaktuj się ze mną. W ramach usług doradztwa środowiskowego przygotowuję analizy wpływu na cele środowiskowe JCWP i JCWPd jako część KIP, raportów OOŚ oraz dokumentacji do oceny wodnoprawnej.
Ocena wodnoprawna – najczęstsze pytania
Czy ocena wodnoprawna jest potrzebna, jeśli mam decyzję środowiskową?
Co do zasady nie. Jeżeli przedsięwzięcie wymagało decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wpływ na cele środowiskowe oceniono w tym postępowaniu. Warto jednak sprawdzić, czy decyzja faktycznie objęła wszystkie elementy korzystania z wód, o które później wnioskujesz. Jeżeli zakres pozwolenia wodnoprawnego wykracza poza to, co oceniono, organ może zakwestionować kompletność wniosku.
Kto wydaje ocenę wodnoprawną?
Ocenę wydają organy Wód Polskich. W większości spraw jest to dyrektor zarządu zlewni, a w sprawach wskazanych w ustawie – dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Przed złożeniem wniosku warto skontaktować się z właściwym zarządem zlewni, zwłaszcza gdy kwalifikacja inwestycji budzi wątpliwości.
Czy KIP musi zawierać analizę wpływu na cele środowiskowe?
Tak, w praktyce jest to niezbędne. Organ opiniujący musi ocenić, czy przedsięwzięcie może wpłynąć na stan wód, już na etapie kwalifikacji do oceny oddziaływania. Brak tej analizy w KIP jest jednym z najczęstszych powodów wezwań do uzupełnienia. Dotyczy to także inwestycji pozornie „suchych”, jak farmy fotowoltaiczne czy magazyny energii, które zmieniają spływ powierzchniowy i gospodarkę wodami opadowymi.
Czy negatywny wpływ na cele środowiskowe zawsze oznacza odmowę?
Nie zawsze. Ustawa dopuszcza odstępstwo na warunkach z art. 68 Prawa wodnego. Muszą być jednak spełnione łącznie przesłanki dotyczące m.in. nadrzędnego interesu publicznego, braku lepszych rozwiązań środowiskowych oraz podjęcia wszelkich praktycznych działań łagodzących. W praktyce z odstępstwa korzysta się rzadko i głównie przy inwestycjach publicznych.
Źródła
- Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (art. 56, 57, 59, 61, 68, 425).
- Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 81 ust. 3, art. 90 ust. 1b).
- Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie rodzajów inwestycji i działań, które wymagają uzyskania oceny wodnoprawnej.
- Dyrektywa 2000/60/WE (Ramowa Dyrektywa Wodna).
- Wyroki TSUE: C-461/13, C-535/18, C-525/20.
- Wyrok WSA w Lublinie z 6 czerwca 2023 r., II SA/Lu 285/23.
- PGW Wody Polskie – Ocena wodnoprawna.
