Zakaz prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu w obszarze chronionego krajobrazu

Niwelacja skarpy pod fundament, nasypanie działki o pół metra, „wypłaszczenie” spadku pod wjazd na posesję – to z pozoru rutynowe roboty ziemne. Na terenie parku krajobrazowego lub obszaru chronionego krajobrazu mogą one jednak oznaczać złamanie ustawowego zakazu. Grozi za to odmowa uzgodnienia inwestycji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Poniższy artykuł omawia podstawę prawną tego zakazu i kryteria wypracowane w kilkunastu wyrokach NSA i WSA z lat 2015–2023. Prezentuje też praktyczne wytyczne, po które RDOŚ sięgają coraz częściej przy opiniowaniu kart informacyjnych przedsięwzięcia, raportów OOŚ i projektów decyzji o warunkach zabudowy.

Zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu należy do przepisów generujących najwięcej sporów interpretacyjnych. Ustawodawca nie zdefiniował ani „prac ziemnych”, ani „trwałego zniekształcenia rzeźby terenu”. Wykładnię pozostawił organom administracji i sądom. Przez ponad piętnaście lat ukształtowała się bogata, choć nie zawsze jednolita, linia orzecnnicza. W 2023 r. usystematyzowano ją w opracowaniu przygotowanym dla GDOŚ przez zespół pod kierunkiem dr. Krzysztofa Badory.

Opracowanie to – Zalecenia w zakresie kwalifikacji prac ziemnych pod kątem zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (K. Badora, R. Wróbel, GDOŚ, Warszawa 2023) – stanowi kanwę niniejszego tekstu. Jest dziś podstawowym narzędziem roboczym organów ochrony przyrody przy ocenie tego zakazu, a coraz częściej powołują się na nie same strony postępowań administracyjnych.

Skala ochrony – parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu w Polsce

Parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu obejmują w Polsce kilkanaście procent powierzchni kraju. Pokrywają się przede wszystkim ze strefami o urozmaiconej rzeźbie terenu: pasem nadmorskim, pojezierzami, wyżynami oraz obszarami podgórskimi i górskimi. To nieprzypadkowe. Zróżnicowanie geomorfologiczne jest jednym z podstawowych czynników decydujących o walorach krajobrazowych danego terenu.

Autorzy wytycznych trafnie zauważają pewną zależność. Im większa dynamika rzeźby, tym silniejsza presja urbanistyczna. Dotyczy to zwłaszcza zabudowy rozproszonej realizowanej w trybie decyzji o warunkach zabudowy, przy powszechnym braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Im bliżej dużych miast, tym presja ta jest z reguły większa. Obszary o dużych walorach geomorfologicznych – pojezierza, strefa nadmorska, tereny podgórskie – są na złamanie zakazu narażone najsilniej. Skalę tego zjawiska omawiałem już wcześniej przy okazji ograniczeń inwestycyjnych obowiązujących na obszarach chronionego krajobrazu. Niniejszy tekst koncentruje się na jednym, ale najbardziej spornym z tych zakazów. Warto przy tym pamiętać, że poszczególne obszary powstawały w różnym czasie i według różnych standardów redakcyjnych aktów je tworzących. Przekłada się to bezpośrednio na różnice w zakresie i sformułowaniu samego zakazu.

Podstawa prawna zakazu

Zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu ma zróżnicowany status prawny. Zależy on od formy ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody:

w parkach narodowych i rezerwatach przyrody obowiązuje bezwzględnie, z mocy samej ustawy (art. 15 ust. 1 pkt 22);
na terenie parku krajobrazowego może zostać wprowadzony aktem powołującym park (art. 17 ust. 1 pkt 5);
na obszarze chronionego krajobrazu może zostać wprowadzony uchwałą sejmiku województwa lub – w starszych aktach – rozporządzeniem wojewody (art. 24 ust. 1 pkt 5);
na terenie gminnych form ochrony przyrody może wprowadzić go rada gminy (art. 45 ust. 1 pkt 2).

Odstępstwo wewnętrzne i związek z krajobrazem

W praktyce zdecydowana większość parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu ten zakaz wprowadziła. Czasem w pełnym zakresie, czasem z odstępstwami sformułowanymi indywidualnie przez organ tworzący daną formę ochrony. Każdorazowo trzeba więc sięgnąć do aktualnie obowiązującego aktu prawa miejscowego dla konkretnego obszaru. Zakres i redakcja zakazu bywają różne. Niektóre obszary chronione powstały zresztą jeszcze zanim ta konstrukcja prawna pojawiła się w ustawie. Kwalifikacja danego terenu jako podlegającego zakazowi nie jest więc stanem stałym – zmienia się wraz z nowelizacjami aktu tworzącego park lub obszar chronionego krajobrazu. Każdorazowo wymaga to weryfikacji stanu prawnego na dzień planowania konkretnej inwestycji.

Sam ustawodawca wyłącza z zakazu pewną grupę prac. Chodzi o prace związane z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym. Wyłącza też utrzymanie, budowę, odbudowę, naprawę lub remont urządzeń wodnych. To odstępstwo wewnętrzne ma znaczenie węższe, niż mogłoby się wydawać na pierwszy rzut oka. Wracam do niego w dalszej części tekstu.

Rzeźba terenu nie jest w ustawie przypadkowym pojęciem. Zgodnie z art. 5 pkt 23 u.o.p. stanowi ona element definicji legalnej „walorów krajobrazowych”. Obok niej definicja wymienia wartości ekologiczne, estetyczne i kulturowe oraz twory i składniki przyrody. Rzeźba jest zatem nieodłącznie związana z krajobrazem, a ochrona krajobrazowa oznacza właśnie zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Sądy administracyjne konsekwentnie wiążą wykładnię analizowanego zakazu z celami tworzenia parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu.

Czym jest rzeźba terenu w rozumieniu zakazu – dlaczego prawo jej nie definiuje

Ani „prace ziemne”, ani „trwałe zniekształcenie rzeźby terenu” nie doczekały się w polskim prawie definicji legalnej. Wykładnia musi więc sięgać do geomorfologii jako nauki o rzeźbie terenu. Orzecznictwo może przy tym posiłkować się nawet przepisami metodycznymi dotyczącymi audytu krajobrazowego. Potwierdził to WSA w Białymstoku w wyroku z 16 lutego 2023 r. (II SA/Bk 1/23), mimo że przepisy te nie obowiązywały jeszcze w dacie tworzenia większości obszarów chronionych. Stanowią bowiem przełożenie na język prawny pojęć wypracowanych w naukach przyrodniczych.

Z ugruntowanej praktyki wynika jeden istotny wniosek. Kluczowe dla diagnozy złamania zakazu są nie tyle cechy morfologiczne czy morfogenetyczne rzeźby terenu, ile jej parametry morfometryczne, a więc mierzalne. Trzy z nich mają znaczenie podstawowe:

wysokość bezwzględna – rzędna terenu wyrażona w metrach nad poziomem morza;
wysokość względna, czyli deniwelacja – różnica wysokości między dwoma punktami;
spadek terenu – nachylenie stoku lub zbocza.

Do tego dochodzi przebieg naturalnych granic form rzeźby – linii, wzdłuż których dana forma styka się z otoczeniem. Sądy administracyjne konsekwentnie przyjmują, że trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zaburzeniu tych stosunków wysokościowych i układu nachyleń. Chodzi też o naruszenie przebiegu naturalnych granic rzeźby. Skutkiem towarzyszącym bywa również utrata cech morfologicznych danego typu rzeźby. Oznacza to zmianę struktury gruntu wskutek nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych. Preferencja dla kryteriów mierzalnych nie jest przypadkowa. Pozwala organowi oprzeć decyzję na obiektywnych danych geodezyjnych, a nie na ocennym opisie krajobrazu, co istotnie ogranicza pole do arbitralności.

Linia orzecznicza NSA i WSA – kiedy dochodzi do złamania zakazu

Test utraty cech charakterystycznych rzeźby

Punktem wyjścia dla większości nowszych rozstrzygnięć jest wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. (II OSK 2437/20). Zapadł on na skutek skargi kasacyjnej GDOŚ od wyroku WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2020 r. (IV SA/Wa 430/20). NSA wskazał, że przy każdej inwestycji trzeba zbadać jej parametry i zasady zagospodarowania terenu. Chodzi o to, czy nie doprowadzą one do przekształcenia rzeźby na tyle istotnego, że zniszczeniu ulegną jej cechy charakterystyczne. Rzeźba może w ten sposób zostać pozbawiona walorów decydujących o jej znaczeniu krajobrazotwórczym. Ta formuła powtarza się odtąd w kolejnych wyrokach jako podstawowy test. Jej popularność wynika z prostoty stosowania – wystarczy porównać stan sprzed i po realizacji przedsięwzięcia, by ocenić, czy charakterystyczne cechy rzeźby przetrwały.

WSA w Warszawie w wyroku z 22 marca 2022 r. (VII SA/Wa 2464/21) doprecyzował, co kryje się pod zmianą rzeźby terenu. Chodzi o zaburzenie stosunków wysokościowych, układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby. Wiąże się to z istotnymi zmianami ukształtowania terenu wskutek przemieszczania znacznych ilości mas ziemnych, jak choćby przy eksploatacji złóż kruszywa. Podobne kryterium ilościowe powraca w wielu innych orzeczeniach jako jeden z filarów oceny.

Dobrze ilustruje to sprawa rozstrzygnięta wyrokiem NSA z 5 lipca 2017 r. (II OSK 1894/16). Sąd utrzymał w mocy wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2016 r. (II SA/Wa 3724/15). Dotyczył on odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku usługowego w strefie przybrzeżnej Bałtyku. Ustalono, że działka została podniesiona o ok. 70 cm w wyniku nasypania i rozplantowania ziemi. Sąd uznał to za zaburzenie stosunków wysokościowych i granicy rzeźby. Pozytywne uzgodnienie takiej decyzji oznaczałoby w istocie legalizację bezprawnie wykonanych prac, które zniszczyły rzeźbę przybrzeża.

Skala ingerencji i zasada indywidualnej oceny

Podobny mechanizm oceniał WSA w Warszawie w wyroku z 31 sierpnia 2021 r. (VII SA/Wa 1304/21). Chodziło o wykonanie prac ziemnych jeszcze przed uzyskaniem uzgodnienia. Po oględzinach stwierdzono, że działka została zniwelowana. Spadek terenu w zachodniej części wzrósł, uskoki wysokościowe sięgające 1,5 m zniwelowano, a w części północno-wschodniej podwyższono poziom gruntu. Cała działka, poza jedną skarpą, znalazła się na poziomie przyległej drogi. Sąd uznał to za trwałe zniekształcenie chronionej rzeźby. Odrzucił przy tym argument, że o złamaniu zakazu można mówić wyłącznie przy niwelacji wzgórza, wydmy czy wąwozu. Każdy przypadek wymaga oceny indywidualnej, także ten dotyczący jednej działki. Krajobrazu nie należy bowiem utożsamiać z samą działką, lecz z całością przestrzeni. Praktyczna lekcja z tej sprawy jest prosta: wykonanie prac ziemnych przed uzyskaniem uzgodnienia niemal zawsze pogarsza sytuację procesową inwestora, ponieważ organ ocenia wtedy stan faktyczny, a nie sam projekt.

Definicję trwałego zniekształcenia rzeźby terenu skodyfikowano zbieżnie w kilku wyrokach. Chodzi o wyrok WSA w Gdańsku z 16 lutego 2022 r. (II SA/Gd 728/21) oraz wyroki WSA w Warszawie z 16 listopada 2018 r. (IV SA/Wa 1876/18) i z 17 stycznia 2022 r. (VII SA/Wa 1868/21). Sprawa z 2018 r. dotyczyła zmiany planu miejscowego dla zbocza górskiego o spadku ok. 15%, gdzie plan przewidywał zabudowę mieszkalno-rekreacyjną. Sąd uznał, że przy takim nachyleniu realizacja obiektów i dróg będzie wymagać niwelacji naruszającej zakaz. Zakaz może więc zostać przesądzony już na etapie planistycznym, zanim powstanie konkretny projekt budowlany.

Zasada proporcjonalności – granice zakazu

Sądy jednocześnie pilnują, by zakaz nie stał się instrumentem generalnego wstrzymania zabudowy. Kluczowy jest tu wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r. (III OSK 323/21). Zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego ograniczają konstytucyjnie chronione prawo własności. Podlegają więc ocenie pod kątem zasady proporcjonalności, a organ musi wyważyć prawo własności, chronione również na gruncie art. 64 Konstytucji, i ochronę przyrody. Treść zakazu nie pozwala przyjąć, że zabronione jest każde zniekształcenie rzeźby. Taka wykładnia prowadziłaby do generalnego zakazu zabudowy całego obszaru, czego uchwała sejmiku wprost nie przewiduje.

Ten sam kierunek potwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z 16 lutego 2023 r. (II SA/Bk 1/23). Sąd uchylił decyzję opartą na automatycznym założeniu, że budowa dwóch niewielkich domków rekreacji indywidualnej doprowadzi do trwałej zmiany rzeźby. Organ powinien był najpierw ustalić typ rzeźby istniejącej na działce. Dopiero zestawienie go z zakresem planowanych robót pozwalało ocenić, czy dojdzie do przemieszczenia znacznych ilości mas ziemnych. Bezwzględnego zakazu zabudowy nie można wyprowadzać z samego faktu położenia działki w granicach obszaru chronionego.

Prace, które nie stanowią złamania zakazu

Z tej samej linii orzeczniczej wynika równie ważny wniosek. Nie każda ingerencja w powierzchnię terenu jest złamaniem zakazu. Już w wyroku z 29 września 2008 r. (IV SA/Wa 952/08) WSA w Warszawie wskazał, kiedy można mówić o zniekształcaniu terenu. Chodzi o niwelację wzgórza, wykopanie stawu czy zmianę biegu rzeki. Nie można natomiast tak kwalifikować prac bezpośrednio służących realizacji obiektu budowlanego, jak wykopy pod fundamenty. Tę zasadę powtarzają konsekwentnie kolejne orzeczenia, w tym powoływany już wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 1304/21. Granica bywa jednak płynna, gdy skala wykopu pod fundament wykracza poza to, co niezbędne technicznie – wtedy organ może badać, czy nadmiarowa część prac nie służy już kształtowaniu terenu.

Drugą kategorię stanowią roboty tymczasowe, których skutek nie ma charakteru trwałego. Chodzi zwłaszcza o wykopy pod sieci infrastruktury technicznej. Po realizacji instalacji zostają one zasypane z przywróceniem wyjściowej niwelety terenu. Wytyczne GDOŚ podkreślają, że trwałe zniekształcenie to działanie wykraczające w skutkach poza okres samej budowy. Przekształcenie, po którym rzędne i spadki wracają do stanu wyjściowego, nie jest niezgodne z zakazem.

Osobny problem dotyczy zwykłego nawiezienia ziemi bez żadnej konstrukcji. WSA w Białymstoku w wyroku z 6 lutego 2023 r. (II SA/Bk 9/23) zajął tu ciekawe stanowisko. Ziemia nawieziona na działkę, nawet w dużej ilości, nie stanowi całości techniczno-użytkowej w rozumieniu Prawa budowlanego. Jej zwiezienie i wyrównanie nie jest więc wykonywaniem robót budowlanych. Ma to znaczenie przede wszystkim dla kwalifikacji takich działań jako samowoli budowlanej. Nie wyklucza to jednak automatycznie oceny w kontekście omawianego tu zakazu. Decyduje o tym skala nasypu i to, czy prowadzi ona do zaburzenia rzędnych i spadków terenu.

Klasyfikacja prac ziemnych na gruncie Prawa budowlanego

Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje „prac ziemnych”. Wytyczne GDOŚ sięgają więc pomocniczo do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz do praktyki procesu budowlanego. Roboty ziemne dzieli się tam na trzy typy. Pierwszy to prace przygotowawcze i porządkowe. Drugi obejmuje roboty podstawowe – makroniwelację, wykopy, nasypy z zagęszczeniem. Trzeci to prace wykończeniowe, jak profilowanie nasypów czy mikroniwelacja.

Istotniejszy dla oceny złamania zakazu jest jednak podział funkcjonalny. Wytyczne proponują go na podstawie analizy orzecznictwa i praktyki inwestycyjnej:

fundamentowanie budowli naziemnych (domy jednorodzinne, garaże, budynki gospodarcze) – samo w sobie nie kwalifikuje się do złamania zakazu;
wykonywanie instalacji i budowli podziemnych (zbiorniki, rurociągi, tunele) – nie kwalifikuje się pod warunkiem przywrócenia wyjściowych rzędnych i spadków;
wykonywanie podłoży pod nawierzchnię (drogi, parkingi, podjazdy) – nie kwalifikuje się, o ile nie towarzyszy temu szersze kształtowanie terenu;
kształtowanie terenu – usypywanie wałów, sztuczne obniżenia, makroniwelacja pod docelowe zagospodarowanie – kwalifikuje się do złamania zakazu.

Kluczowe jest rozróżnienie między pracami bezpośrednio pod obiektem a zagospodarowaniem terenu wokół niego. Zmiana rzeźby pod samym budynkiem z reguły nie będzie kwalifikowana jako złamanie zakazu. Inaczej jest z zagospodarowaniem działki towarzyszącym wzniesionemu obiektowi. Każda trwała zmiana w jej obrębie – zarówno usunięcie mas ziemnych, jak i nadsypanie terenu – już się kwalifikuje. Od tej zasady jest jeden istotny wyjątek. Jeżeli sam obiekt prowadzi do zniszczenia całej formy rzeźby lub jej znaczącej części, będzie to złamaniem zakazu niezależnie od tego, że prace formalnie mieszczą się w granicach fundamentowania. Ten sam podział funkcjonalny warto zestawić z ewentualnymi odstępstwami lokalnymi – akt powołujący daną formę ochrony może bowiem inaczej rozkładać granice między fundamentowaniem a kształtowaniem terenu.

Sześcioetapowa procedura oceny złamania zakazu

Wytyczne GDOŚ proponują ujednoliconą, sześcioetapową procedurę weryfikacyjną. Jest ona przeznaczona dla organów prowadzących postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentów planistycznych. Jej znajomość przydaje się też pełnomocnikowi inwestora. Pozwala z wyprzedzeniem przewidzieć, w którym miejscu procedury organ zażąda konkretnych danych.

Etap pierwszy to proste nałożenie zasięgu przedsięwzięcia na granice parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu. Warto przy tym uwzględnić inwestycje planowane tuż poza granicą obszaru, jeśli mogą wywoływać oddziaływania pośrednie. Drugi etap weryfikuje, czy na danym obszarze zakaz w ogóle obowiązuje i w jakim zakresie – zakaz jest przecież fakultatywny. Kolejny, trzeci etap sprawdza, czy zachodzą przesłanki ustawowych odstępstw.

Czwarty etap polega na zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do stwierdzenia, czy zakaz zostanie złamany. Zakres tego materiału różni się w zależności od procedury. KIP i raport OOŚ dają organowi znacznie szersze podstawy żądania danych niż wniosek o warunki zabudowy. Piąty etap to właściwa procedura weryfikacyjna, w której organ zestawia typ istniejącej rzeźby z zakresem planowanych prac. Ostatni, szósty etap polega na określeniu działań przeciwdziałających złamaniu zakazu, czyli warunków dla uzgadnianej dokumentacji. W praktyce z tej procedury korzystają nie tylko RDOŚ i gminy, ale też projektanci i pełnomocnicy inwestorów, którzy chcą z wyprzedzeniem ocenić ryzyko dla konkretnej działki.

Odstępstwa ustawowe od zakazu

Odstępstwa dzielą się na dwie kategorie. Pierwsza to odstępstwo wewnętrzne, wpisane w sam przepis (art. 17 ust. 1 pkt 5 i art. 24 ust. 1 pkt 5). Obejmuje ono prace związane z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym oraz utrzymaniem urządzeń wodnych. Wytyczne GDOŚ zawierają tu istotne zastrzeżenie. Odstępstwem objęte są wyłącznie prace celowo służące tym zadaniom. Nie obejmuje ono prac zabezpieczających będących jedynie następstwem innego przedsięwzięcia. Prace przeciwsztormowe chroniące budowany w strefie brzegowej ośrodek wypoczynkowy nie korzystają więc z tego wyłączenia.

Druga kategoria to odstępstwa zewnętrzne, wspólne dla wszystkich zakazów w parkach krajobrazowych i obszarach chronionego krajobrazu. Chodzi o zadania wynikające z planu ochrony, zadania na rzecz obronności kraju, akcje ratownicze. Zalicza się tu również inwestycje celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Do tego dochodzą odstępstwa wprowadzane indywidualnie przez organ tworzący daną formę ochrony. Rozporządzenie dla OChK Gór Bystrzyckich i Orlickich wyłącza tereny objęte wcześniejszymi planami miejscowymi. Uchwała dla OChK Wzgórz Dylewskich wprowadza odstępstwa dla udokumentowanych złóż kopalin. Akt powołujący PK Łuk Mużakowa wyłącza z kolei tereny z udokumentowanymi złożami oraz istniejące obiekty budowlane. Wniosek jest jednoznaczny: analizę zawsze trzeba rozpocząć od lektury aktu prawa miejscowego dla konkretnego obszaru, nie od samej ustawy. Warto też sprawdzić, czy powoływane odstępstwo lokalne rzeczywiście obejmuje planowaną inwestycję, a nie tylko zbliżony rodzajowo przypadek – organy bywają w tym względzie rygorystyczne.

Jakich informacji może żądać organ – zakres KIP i raportu OOŚ

Zakres karty informacyjnej przedsięwzięcia

Ustawowy zakres KIP wynika z art. 62a ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie wymienia on wprost charakterystyki rzeźby terenu. Nie oznacza to jednak, że RDOŚ nie może takich informacji żądać. Wytyczne wskazują, że dane te mieszczą się w ramach ustawowych punktów dotyczących rodzaju, cech i skali przedsięwzięcia. Mieszczą się też w punktach o rozwiązaniach chroniących środowisko. Już na etapie KIP warto więc przedstawić przewidywane zasięgi i wysokości wykopów, nasypów oraz niwelacji. Mapę sytuacyjną warto uzupełnić o poziomice, skarpy i wąwozy. To na podstawie KIP RDOŚ opiniuje bowiem konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Możliwość naruszenia zakazu jest samodzielną przesłanką do nałożenia takiego obowiązku. Brak takich danych na etapie KIP zwykle nie kończy sprawy odmową, ale skutkuje wezwaniem do uzupełnień, co wydłuża postępowanie o kolejne tygodnie.

Zakres raportu OOŚ i tabele ryzyka

Dla przedsięwzięć wymagających raportu OOŚ zakres informacji jest znacznie szerszy. Powinien obejmować cztery grupy danych: morfologiczne, morfometryczne, morfogenetyczne oraz morfochronologiczne. Konieczna jest też ocena zagrożenia ruchami masowymi. Wytyczne rekomendują dodatkowo mapę zmian rzeźby terenu. Powstaje ona przez nałożenie oznaczeń ze stanu wyjściowego i docelowego. Pozwala to organowi w prosty sposób zweryfikować, czy doszło do zmiany rzędnych i granic form rzeźby.

Praktycznym narzędziem dla najczęstszej kategorii inwestycji są tabele oceny ryzyka złamania zakazu. Dotyczą one budynków na fundamentach bezpośrednich. Skalują one orientacyjną wysokość nasypu lub głębokość wykopu w zależności od spadku terenu i długości fundamentu. Już z tabeli dla obiektów małych wynika jeden wniosek. Przy spadku rzędu kilkunastu procent różnica poziomów sięgająca 1,5–2 m jest praktycznie nieunikniona. W świetle przywołanego wcześniej orzecznictwa istotnie zwiększa to ryzyko naruszenia zakazu.

Praktyczne wnioski dla inwestorów i pełnomocników

Pięć zasad z linii orzeczniczej

Z zaprezentowanej linii orzeczniczej wyłania się pięć zasad. Warto je traktować jako roboczy test przy każdej inwestycji planowanej w granicach obszaru chronionego, tam gdzie obowiązuje analizowany zakaz:

o złamaniu zakazu decydują przede wszystkim cechy morfometryczne rzeźby – zaburzenie stosunków wysokościowych, nachyleń i naturalnych granic form – a nie jej cechy morfologiczne czy morfogenetyczne;
złamanie zakazu wiąże się ze znacznym przemieszczeniem mas ziemnych – niwelacja wzgórza, wykopanie stawu czy zmiana biegu rzeki mieszczą się w tej kategorii bez większych wątpliwości;
znaczenie ma proporcja skali prac ziemnych do wielkości formy rzeźby, którą te prace przekształcają;
prace służące bezpośrednio posadowieniu budynku – zwłaszcza wykopy fundamentowe – co do zasady nie są złamaniem zakazu;
każdy przypadek wymaga oceny indywidualnej, a nie automatycznego stosowania jednej z powyższych reguł w oderwaniu od stanu faktycznego.

Rekomendacje dla dokumentacji środowiskowej

Niezależnie od formalnego zakresu KIP czy wniosku o warunki zabudowy, warto z własnej inicjatywy przedstawić dane o rzeźbie terenu. Przydaje się mapa sytuacyjno-wysokościowa oraz informacja o zasięgach wykopów i nasypów. Przy większych przedsięwzięciach warto dodać bilans mas ziemnych. Dla przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko warto też rozważyć coś więcej. Chodzi o włączenie inwentaryzacji rzeźby terenu do inwentaryzacji przyrodniczej – w praktyce systemu OOŚ ogranicza się ją niemal wyłącznie do komponentów biotycznych. Przy większych i bardziej spornych przedsięwzięciach warto rozważyć zaangażowanie geodety lub geomorfologa już na etapie koncepcji, a nie dopiero przy odpowiedzi na wezwanie organu.

Przy terenach o spadkach przekraczających kilkanaście procent trzeba z góry zakładać podwyższone ryzyko sporu z organem uzgadniającym. Dotyczy to też terenów z wyraźnymi formami geomorfologicznymi, jak wydmy czy skarpy klifowe. Warto uwzględnić to ryzyko odpowiednio wcześnie, już w wariantowaniu przedsięwzięcia. Wpisuje się to w szerszy kontekst, jaki omawiałem przy okazji analizy krajobrazowej w ocenie oddziaływania na środowisko. Rzeźba terenu jest tam jednym z kilku komponentów decydujących o percepcji krajobrazu, obok pokrycia terenu czy osi widokowych.

Materiał dowodowy dotyczący rzeźby terenu podlega tym samym rygorom, co pozostałe elementy dokumentacji. Widać to w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym ustawy ooś. Organ ma prawo żądać danych pozwalających na jednoznaczne rozstrzygnięcie sprawy. Braki w tym zakresie skutkują wezwaniem do uzupełnień. Z podobnym problemem mierzą się na przykład inwestorzy magazynów energii – pisałem o tym przy okazji wymogów KIP dla magazynu energii (BESS).

Podsumowanie

Zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu doczekał się dziś stosunkowo spójnej linii orzeczniczej. Stało się tak mimo braku definicji legalnej kluczowych pojęć. Powstały też pierwsze usystematyzowane wytyczne metodyczne. Dla praktyki oznacza to jedno: ocena tego zakazu przestaje być czystą intuicją organu. Staje się procedurą opartą na mierzalnych parametrach morfometrycznych. Można ją przewidzieć już na etapie planowania inwestycji, a nie dopiero po otrzymaniu odmowy uzgodnienia lub wezwania do uzupełnień.

Dla autora dokumentacji środowiskowej wniosek jest podobny. Rzeźbę terenu należy traktować jako pełnoprawny komponent środowiska. Wymaga ona tego samego rygoru opisu, co wody, gleby czy szata roślinna. Wymaga też tej samej staranności w doborze wariantów. Dotyczy to zwłaszcze obszarów o dużej dynamice rzeźby. To właśnie tam, jak pokazuje orzecznictwo, ryzyko sporu z organem uzgadniającym jest największe.

Bibliografia i źródła

Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.)
K. Badora, R. Wróbel, Zalecenia w zakresie kwalifikacji prac ziemnych pod kątem zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, opracowanie dla GDOŚ, Warszawa 2023 – pełny tekst na stronie GDOŚ
Identyfikacja i waloryzacja krajobrazów – wdrażanie Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, referaty konferencyjne, GDOŚ, Warszawa 2013
Glosariusz podstawowych pojęć z zakresu przepisów o ochronie przyrody, GDOŚ, Warszawa 2018
Wyrok NSA z 19.01.2021 r., II OSK 2437/20; wyrok NSA z 5.07.2017 r., II OSK 1894/16; wyrok NSA z 20.02.2020 r., II OSK 3562/19; wyrok NSA z 28.04.2021 r., III OSK 323/21; wyrok NSA z 29.09.2022 r., II OSK 2904/19; wyrok WSA w Warszawie z 22.03.2022 r., VII SA/Wa 2464/21; wyrok WSA w Warszawie z 31.08.2021 r., VII SA/Wa 1304/21; wyrok WSA w Warszawie z 16.11.2018 r., IV SA/Wa 1876/18; wyrok WSA w Warszawie z 17.01.2022 r., VII SA/Wa 1868/21; wyrok WSA w Warszawie z 28.09.2015 r., IV SA/Wa 1614/15; wyrok WSA w Warszawie z 29.09.2008 r., IV SA/Wa 952/08; wyrok WSA w Gdańsku z 16.02.2022 r., II SA/Gd 728/21; wyrok WSA w Białymstoku z 16.02.2023 r., II SA/Bk 1/23; wyrok WSA w Białymstoku z 6.02.2023 r., II SA/Bk 9/23 – pełne treści dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych